基于全域立体开发的国土空间规划体系与方法

摘要 通过对国土空间内涵的解读，构建城乡空间、海陆空间和地上地下空间的规划体系与方法，并提出优化国土空间规划的对策建议。开展基于全域立体开发、突出陆海统筹的国土空间规划，对国土资源优化配置，促进经济社会可持续发展具有重要意义。

关键词 国土空间；规划体系；规划方法；对策建议

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2014）29-10347-04

基金项目教育部人文社会科学研究规划基金（14YJA630083）；广东省科技计划项目（2012A031100011）；住房与城乡建设部科研项目（2010R28）。

作者简介杨木壮（1965-），男，广东广州人，博士，教授，从事国土资源与自然地理研究。

中共十八大报告提出，大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局。近年来，许多涉及空间开发利用的专项规划陆续出台，但各类规划之间常常出现职能不清、内容重叠，甚至互不协调等问题。因此，开展基于全域立体开发、突出陆海统筹的国土空间规划，对国土资源优化配置和集约高效利用，大力推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展具有重要意义。笔者通过对国土空间内涵的解读，尝试构建城乡空间、海陆空间和地上地下空间的规划体系与相应的规划方法，并提出优化国土空间规划的策略。

1国土空间含义

“国土空间”是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，以土地资源为载体和平台，各项经济社会活动所依存的，具有长、宽、高三维规定和不同职能的空间范畴，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。鉴于目前国土资源开发现状，“国土空间”主要指陆地空间和海洋空间。其中，陆地空间包含地上、地表、地下空间。

国土空间是经济社会发展的载体，其开发直接影响到国土空间及其资源的可持续发展[1]。国土空间以一定的空间组织形式，通过人类的建设生产活动，获取生存发展物资资料[2]。国土空间开发规划就是对其进行全面、长远的发展计划，即对其基本性、长期性、整体性问题进行思考、考量和设计，形成整套科学合理的未来行动方案。

2 国土空间开发规划体系

我国现行的空间规划体系分可为3大类：一是具有国家战略层面的国家空间规划，如全国主体功能区规划、全国国土规划；二是具有针对特定地区或范围的空间发展的规划，如区域规划、城市规划；三是针对某种资源配置的规划，如土地利用总体规划、流域规划、海域规划。看似完善的空间规划体系，实际上各类规划之间由于管理主体不同，编制单位不同，规划方法不同，编制时限不同，造成各类规划之间衔接不上，难以协调。根据“国土空间”所包含的空间范围，“国土空间开发规划体系”是由陆地空间开发规划和海洋空间开发规划所构成，如图1所示。

2.1陆地空间开发规划陆地空间开发规划可分为地上空间、地表空间和地下空间。地上空间一般是指人类所建造的架空脱离于地表的地物空间，最典型的是高层建筑之间的空中走廊、高架桥等。地表空间就是地面空间，一般是指自然形成的地形及地表纹理，也包含依附于其之上的某些人文事物。地下空间指的是地表以下的空间，即在岩层或土层中天然形成或经人工开发形成的空间。

2.1.1 地上空间开发规划。人类利用空间的智慧是无限的，如建造不同高度的高架桥把汽车分流于不同空间中穿梭；为了争取更多容纳空间在建筑之上扩容，建起空中走廊或者是“T”字形的建筑。在不久的将来地上空间必定成为人们争夺的开发对象，甚至产生地上空间建筑互相侵害的现象。地上空间开发规划尽快完善和落实就成为了迫在眉睫的任务。因此，该研究提出地上空间开发规划应该以在不侵害周边建筑享有权力为前提，依法开发，做到与周边环境相协调。

2.1.2 地表空间开发规划。地表空间开发规划应该注重以土地利用为基础的城乡空间统筹开发规划和注重空间开发规划过程中的生态质量两大要点。地表空间开发规划可以土地利用为规划基础，统筹城乡空间开发规划，其实质的思想就是把土地利用规划和城乡建设规划纳入发展规划系列，因为土地利用规划是基于自然和社会经济综合性较强的规划，而且国标《土地利用现状分类》不仅包含陆上水域，且体现城乡一体化原则，这些都为城乡空间统筹规划创造了良好的条件。当然，这个土地利用规划最好是跨行政区的，这样可避免由于在行政区上作出的土地利用总体规划与土地利用实际情况不符现象。这样的地上空间开发规划可弥补各类规划的不足，解决城乡分离问题，解决“城中村”、城郊结合部和农村空间开发无序问题，此举亦可指导下级规划的完善。

目前大力提倡的“三规合一”思想，就是编制统一的综合性空间规划，将空间规划职能统一到一个主管部门之下[3]，其实质是希望解决空间规划体系内部冲突。如图2所示，理想中“三规”之间应该是互为参照、相互制衡、彼此衔接。经济社会发展规划相对于土地利用总体规划和城市规划是总体构想与空间落实、宏观指导与微观实现的关系，土地利用总体规划相对于经济社会发展规划和城市规划是资源约束与战略目标、全局控制与相互参照的关系，城市规划相对于经济社会发展规划和土地利用总体规划是职能定位与发展导向、内部优化与外围控制的关系[4]。

2.1.3 地下空间开发规划。当前地下空间开发规划的对象主要城市的地下空间。地下空间开发规划在现时我国国情当中应该注重容量与质量并重，当中最重要的应该是把不断向空中和水平面发展的地上空间与地下空间协调整合发展，形成国土陆地空间的立体开发，这实际上就是陆地空间开发一体化的问题。

2.2海洋空间开发规划国家战略层面的《全国主体功能区规划》当中几乎没有涉及海洋，只涉及陆地空间开发。海洋空间开发与陆地空间开发同样重要，其发展战略内容也应放于国家层面当中，而不仅仅作为专项性规划。海洋空间规划是包含海岸带—近海—远洋，滩涂—海岛（海礁），海面—海水层—海底，注重开发与保护相结合，建立多功能、复合型立体的综合海洋空间开发格局，并与陆地空间协调发展的海洋分层空间规划。

3国土空间开发规划方法

3.1 地表空间开发规划方法国家层面的地表空间开发规划应以综合性（自然和人文）较强的土地利用为规划基础，从规划方法论层面差异来讲，主要分为传统的亦是现时应用最广泛的“正规划”和“反规划”。两者最本质的区别在于其规划的立足点截然不同。“正规划”立足于发展目标，最典型的就是先预测再规划；而“反规划”则立足于生态环境保护，即先保护和控制生态设施用地再规划。

3.1.1 “正规划”方法。土地利用空间开发规划方法可分为定性、定量和定性兼定量相结合的方法[5]。相对于定性而言，定量方法尤其是模型法显示出更高的可靠性和精确度[6-7]。严格意义来说，土地利用规划应该分为土地利用空间数量结构规划和空间配置格局规划。前者主要方法有线性规划模型、多目标线性规划模型、模糊线性规划模型、灰色线性规划模型，主要是通过预测需求，然后制定目标线性函数再进行规划的方法，系统动力学模型则是非线性模型；后者主要方法有基于GIS、RS技术或者基于空间规划数学模型；最近随着生物科学应用算法的发展，多学科交叉成为土地利用空间规划的新趋势，而多模型耦合和学科交叉的整合模型越来越成为新的趋势和亮点。“正规划”理念下的土地利用规划框架见图3。

3.1.2“反规划”方法。“反规划”思想下的土地利用规划理念体现了土地伦理价值观。在各种经济活动中“经济人”所追求的目标永远是自身利益的最大化，即体现单一的“经济利益”功能上。这种价值取向一方面导致非建设用地不断被蚕食为建设用地，造成了土地景观生态系统的不可恢复的改变；同时忽视土地利用空间格局对诸多自然、生物以及人文过程的影响，导致区域生态格局和人文格局的分割破坏。而“反规划”正是在基于日益严重的生态环境和人文危机下提出，从人地和谐关系入手，重构土地资源利用价值体系，尤其体现在综合的生态系统服务，注重经济、社会、生态3大效益的综合发挥，与科学发展观的精神相得益彰。

反规划的思维方式是先从规划非建设用地入手，在此基础上在对建设用地进行规划的方法[8]。它强调一种逆向的规划过程，试图通过构建保障自然人文过程健康和安全的景观安全格局，建立区域或城市的生态基础设施，来解决国土生态安全问题、城市形态问题以及城市功能结构等问题，引导和框限城市的空间发展，是一种全新的规划和设计方法[9]。李景刚等把“正”“反”规划途径比喻成“图”与“底”之间的关系：“图”指城市，“底”指城市所处于生态环境，现行的规划将区域环境作为“底”，在其上进行“图”——城市的规划设计，即依赖人口预测和城镇化预测来进行城市的布局与发展；而“反规划”将现行规划中“图”和“底”易位，优先摸查不能建设的区域，划定禁止建设区，进而形成健康理性的城市发展格局[10]。

反规划应用于土地利用规划的具体方法及操作主要是采用景观格局分析方法和RS/GIS空间分析方法，即通过对关键景观过程（包括城市的扩张、物种的空间运动、灾害过程的扩散、水和风的流动等）进行过程模拟分析和判别，建立不同过程的专项景观安全格局，然后对各个单项安全格局进行叠加建立生态基础设施，并以此生态基础设施为约束，进行规划用地安排，落实用地布局[8]。“反规划”理念下的土地利用规划框架见图4。

图4 “反规划”理念下的土地利用规划框架42卷29期杨木壮等基于全域立体开发的国土空间规划体系与方法“反规划”是现时注重生态乃至人文历史保护的时代必然产物，其本质上应该是一种从规划就开始对政府和相关责任部门权力限制的体现，这是我国对行政部门限权之举。毋庸置疑，“反规划”是真正立足于土地上的规划，这并非立足于预测的“正规划”所能做到。基于“反规划”的这个特点，在规划生态基础设施时就决定了其规划范围不能过大，大部分应用于县、乡（农村）居多。“反规划”应用于市级及其以下的国土规划是十分有益的，同时也可以弥补下级对上级规划的反馈作用。

3.2地下空间开发规划方法目前的地下空间开发规划方法主要关注平面规划，垂直规划由于地下复杂的地质、水文环境发展缓慢。然而，现代信息化、数字化的技术，为地下空间开发的立体规划提供更为有效、科学的途径。而从空间开发层次的来看，浅层空间开发规划多于深层空间开发规划。因此，笔者认为较为完善的地下空间开发规划方法应该是在统筹协调包括功能在内的地上—地下空间利用前提下，作平面—垂直、浅层—深层立体的多功能的规划。需要特别说明的是，这里的“地上”并不是“2.1”所指地理上的“地上”含义，而是一般解释，指地表及依附于其之上的建筑空间。“地上与地下统筹开发”主要是指地表空间开发形式与地下空间开发形式在衔接度、开放性、建筑结构相互适应，例如住宅区地下空间可考虑开发为地下停车场，图书馆地下空间可开发为艺术展览厅等等。

地下空间规划方法主要采用“正规划”的思路进行：首先制定某区域地下空间开发规划目标和规划原则，当中包含模型的需求预测；然后对地下空间开发环境进行潜力评估，作出适宜性评价；最后作出相应的规划方案。过程中一般采用如CAD、3D-Maxs和GIS等信息技术，尤其是三维作图软件。把规划过程中诸多地下空间所需的条件数字化并建立数据库，采用遥感图像作为规划背景，这些都方便开发潜力评估和成果的时空预测。

正因为潜力评估是规划的基础，因此学者对其研究较多。例如，贾嘉陵等利用地下普查数据对城市地下空间开发规划中存在的风险评估[11]。张弛等采用城市地下空间开发规划水平评价体系及模糊评价模型，对成都市进行实例评价[12]。某些学者则基于AutoCAD和GIS平台，选取所需要的条件作为评价指标，建立空间开发潜力评价指标体系，过程中根据指标划定数个开发区划，为政府开发提供重要的参考依据[13-14]。借鉴发达国家地下空间开发问题，近几年某些学者开始意识到地上—地下协调开发的重要性，同时提出把传统的三维GIS改进为兼顾空间关系与语义关系的三维空间数据库模型，即建模（算法）与可视化相结合[15-16]。

3.3 海洋空间开发规划方法海洋变幻莫测，海下作业难度大等特点，都导致海域空间开发的复杂性远远超于陆地，其规划应该包含海岸带—近海—远洋，滩涂—海岛（海礁），海面—海水层—海底，规划方法应该注重的开发与保护相结合，寻求建立多功能、复合型立体的综合空间开发，并且应以《全国海洋功能区划（2011-2020 年）》为原则。现有海洋空间规划方法有2种：一是基于空间叠置分析；二是基于指标体系。前者是划分基本调查单元，运用GIS建立规划区域各种海域使用活动、海洋生态系统特征（非生物特征、重要生物和生境分布）分布图，然后将各种信息分布图进行叠加，运用情景分析法。后者是通过划分基本单元，构建指标体系，根据指标体系对各单元进行评价，最终形成规划方案[17]。

目前较多文献只停留于各种海洋空间开发形式和功能研究，而关于海洋空间开发规划方法研究的文献较少。由于海陆兼备的发达国家对海洋空间开发规划起步较早，有着丰富而较为完善的规划经验，因而不少学者尝试通过分析国际其他国家的海洋空间开发规划，对比和结合国内国情，借鉴和提出一些有益的规划方法[18-19]。某些国外学者还运用“反规划”理念，强调海洋空间开发中保护生态环境的重要性。例如，Boyes等认为绘制海洋景观图谱是实行海洋空间管理的必要步骤，还认为要优先划定保护区[20]。Matthew等认为Marxan软件可以用于基于保育管理的海域使用区划[21]。除了海洋生态环境的保护以外，笔者认为海陆空间协调发展将成为海洋空间开发规划的又一新亮点。

4 优化国土空间规划的对策建议

4.1 开展国土资源环境承载力评价与预警研究以资源环境承载能力作为基础支撑，从地形、地质环境、水资源、土地资源、生态环境、海洋资源环境等方面开展综合评价预测，并与对应区域的经济社会活动对资源的需求进行匹配，划分国土资源承载力预警等级，为规划编制提供阈值范围。

4.2以生态基础条件（EI）为前提定位国土空间主导功能以生态基础条件为前提，构建保障自然、人文过程健康和安全的景观格局，建立区域或城市生态基础设施，应用“反规划”理念，多规合一，统筹协调主体功能区规划、国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、区域规划、城乡规划，实现优化国土空间开发格局。

4.3集约发展，高效利用国土空间推进城乡建设用地置换，在总量上控制城镇建设用地规模增加，加强中心村、镇的公共设施建设，提高公共服务能力，建设美丽乡村。鼓励各市县强化农村土地整治，综合整治农村零碎地块，积极探索低丘缓坡、荒滩未利用地开发试点，从已有建设用地中挖掘用地潜力，推进城镇化过程中土地资源在空间上优化，同时转变土地利用方式。通过户籍政策、土地政策、人口政策、住房政策、税收政策的调整，提高城市建筑容积率、人口承载力，积极稳妥地对接城镇化，逐步减少农村和生态脆弱区的人口，实现土地的集约利用、可持续发展。

4.4倡导全域立体规划，统筹开发城乡空间、海陆空间和地上地下空间倡导全域立体规划，合理利用城乡空间，统筹海陆空间、地上地下空间的国土规划理念。陆地空间包括地上、地表和地下空间的规划。地上空间开发规划与周边环境相协调，地表空间开发规划实现“三规合一”，地下空间开发规划注重容量与质量并重，海洋空间规划应多功能、复合型、立体化并于陆地空间协调发展。

4.5尽快开展城市地上、地下土地权利现状调查合理利用城市地上、地下空间已成为大中型城市建设和可持续发展的必然选择。开展大中型城市地上、地下空间权利调查与管理，以满足统筹城乡空间、海陆空间和地上地下空间开发利用与管理的迫切需要。

4.6因地制宜，错位发展各区域自然、人文及社会经济条件差异较大，不同基础条件的地区应采用不同的优化国土空间开发格局的模式。“靠山吃山，靠海吃海”。相对内陆地区试点开发利用荒山荒滩等未利用地，让“工业上坡”、“城镇上山”，将尊重自然、保护环境放在首位，借助自然生态条件顺势“依山建城、城随林生、水在城中”；沿海、海岛地区借鉴国内外先进技术围海、填海造地，将尊重海域生态、修复海岸线放在首位，节约集约用海。

城市群地区采用网络开发模式，加快基础设施网络建设，完善大中小城市之间的快速交通主干道建设，加快区域经济一体化；人口系数、产业基础薄弱地区采取据点开发，集中建设区域性中心城市，吸引产业和人口向中心城市聚集，改善交通条件，加快人口转移。

4.7保护与开发相结合，提高国土空间综合开发能力通过城乡建设用地内部挖潜，保证建设用地和农业用地少占和不占生态用地。充分开发和利用海洋的生态功能，保护海洋生态环境，各类开发活动都要以保护好海洋自然生态为前提，尽可能避免改变海域的自然属性。优先保护好重要的“原始”海洋区域、海洋珍稀濒危物种及其生境、典型海洋生态系统、有代表性的海洋自然景观和具有重要科研价值的海洋自然历史遗迹等，为将来多保留一些天然的“本底”；保护好海岸防护工程，防御自然灾害的侵袭，保障人民群众的生命和财产安全；在海湾、半封闭海的非冲刷型海岸地区原则上不得围海造地。

4.8做好国土空间基础勘查，建立自然灾害预警防治机制详细调查拟建区水文地质条件和工程地质条件，获取详实的工程勘察资料。如地下空间拟开发项目，应加强地下水位的动态观测和水质监测研究，减小地下水对地下空间开发建设施工和安全运行的影响；尽量避开区域稳定性差和地质构造条件不良地段；摸清城市地下有害气体的分布规律等。对于有针对性的工程项目，制定合理的工程施工方案，建立相应自然灾害防治机制，有助于最大限度地减小地质因素及自然灾害对国土空间开发项目带来的影响。

参考文献

[1] 国务院关于印发全国主体功能区规划的通知[EB/OL].（2011-06-08）http：//.cn/qkpdf/ankx/ankx201429/ankx201429113-2.pdf" style="color:red" target="_blank">原版全文

[2] 倍加珍惜我们宝贵的国土空间[N].中国矿业报，2012-11-15（A01）.

[3] 杨志恒.中国空间规划体系框架构想[J].科学与管理，2011（5）：5-9.

[4] 王天伟，赵立华，赵娜.“三规合一”的理论与实践[C]//中国城市规划学会.城市规划和科学发展——2009中国城市规划年会论文集.天津：天津科学技术出版社，2009.

[5] 郭玲霞.枣阳市土地利用结构优化研究[D].武汉：华中农业大学，2009：5.

[6] 刘荣霞，薛安，韩鹏.土地利用结构优化方法述评[J].北京大学学报：自然科学版，2005，41（4）：655-662.

[7] 杨婉，李鹏，于书霞.土地利用结构优化配置研究[J].安徽农业科学，2011，39（34）：21143-21146.

[8] 宋真真.“反规划”理念下的土地利用总体规划研究——以柳州市区为例[D].武汉：华中农业大学，2011：19.

[9] 俞孔坚， 李迪华.论“反规划”与城市生态基础设施建设——杭州城市绿色论坛论文集[C].北京：中国美术学院出版社， 2003.

[10] 李景刚，欧名豪，张全景，等.城市理性发展理念对中国土地利用规划的启示[J].中国土地科学，2005，19（4）：56-60.

[11] 贾嘉陵，李晓霖.城市地下空间开发规划设计的风险分析与决策[J].市政技术，2004，22（S1）：58.

[12] 张弛，姜芸.成都市地下空间开发规划评价研究[J].城乡规划与环境建设，2008，12（1）：24.

[13] 赵义华，刘铭，熊侠仙.基于ARCGIS的地下空间资源评估[J].城市地质，2010，21（3）：316.

[14] 王振兴，李向全，刘玲霞.郑州市地下空间开发利用潜力评价[J].南水北调与水利科技，2012，10（5）：131-134.

[15] 王彦佐.地上-地表-地下空间对象一体三维可视化系统研发[D].北京：清华大学，2010：5.

[16] 刘刚，吴冲龙，何珍文.地上下一体化的三维空间数据库模型设计与应用[J].中国地质大学学报，2011，36（2）：368-371.

[17] 张冉，张珞平，方秦华.海洋空间规划及主体功能区划研究进展[J].海洋开发与管理，2011（9）：16-20.

[18] 王权明，苗丰民，李淑媛.国外海洋空间规划概况及我国海洋功能区划的借鉴[J].海洋开发与管理，2008（9）：5-8.