修订《档案法》的几点建议

开发利用档案信息资源并使其在社会生活中真正发挥作用、实现价值，是档案管理工作的根本目的。随着社会实践的发展变化，现行《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）的一些规定已不能适应形势的发展，制约了我国档案信息资源开发利用和公众档案信息需求的满足，应对其进行与时俱进的修订，为进一步促进档案信息资源开发利用提供坚实的法律保障。笔者认为，应对以下六个方面的内容进行修订。

一、国家档案馆职责

国家档案馆作为档案信息资源开发和提供利用的主体，在档案信息资源开发利用中发挥着主导作用，而现行《档案法》对其职责的规定却没有与时俱进。《档案法》第八条规定，“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”现在，各级国家档案馆积极配合政府信息公开，全面提供以已公开现行文件为核心的政府公开信息，努力满足广大人民群众和社会各界的需要。国家档案馆作为已公开现行文件利用中心和政府信息查阅场所的地位有必要在《档案法》中加以明确，以适应档案工作实践的发展需要。同时，许多国家档案馆成为利用档案开展爱国主义教育的基地。因此，对国家档案馆职责的规定应予完善，建议将《档案法》第八条修改为：“中央和县级以上地方各级国家档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，同时也是爱国主义教育基地、是已公开现行文件利用中心、政府信息查阅场所，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案、已公开现行文件和政府公开信息。”

随着信息化建设的迅猛发展，大量电子文件产生，电子文件归档和电子档案信息资源管理问题亟须依法加以规范，而现行档案法中对这些内容没有规定。笔者认为，应在《档案法》第八条增加一款，作为第二款：“中央和县级以上地方各级各类档案馆应对电子文件的形成、收集、积累、鉴定、归档等实行全过程管理与监控，通过严格的管理制度和技术措施，确保其真实性、完整性、有效性和和安全性，保证电子文件安全保管和有效利用。”通过修订《档案法》第八条,使国家档案馆职责更加明确和完善，接收、科学管理和开发利用电子文件（档案）、已公开现行文件和政府公开信息有法可依，为国家档案馆在档案信息资源开发利用中有所作为提供有力保障。

二、档案信息资源开放

档案作为国家和社会的一种核心信息资源，对其进行利用是公民的一种基本的民主权利，是公民知情权利的一种实现方式。档案的开放是一个社会文明发展程度和水平的重要标志之一。而现行《档案法》对开放档案的规定还是原则性的，条款的解释不够明确，主要体现在档案开放期限弹性较大、档案利用者的合法需求得不到满足。①

《档案法》第十九条规定，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”。这种说法意味着：即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则上也是不向公众开放的。一旦政府信息被列为档案类，则需要受三十年期限的限制，而档案馆掌握了很大一部分的政府信息，就如何公开这些政府信息，在现有法律体系下还是很难突破的。即已开放的政府文件一旦成为档案，也要进入30年的尘封期，从逻辑上讲也是自相矛盾的，不保密的档案为什么也要30年后才可以再次公开呢？②“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”，开放期限弹性较大，不够明确，可操作性不强。事实上，关于档案开放期限的规定已经极大地限制了公众对档案信息资源的利用。

笔者认为，档案信息资源能否开放的重要依据应该是看它的开放是否涉及国家安全、重大利益及他人合法权益，建议将《档案法》第十九条第一款修改为：“以开放为原则，以不开放为例外，进一步加大档案信息资源的开放力度，完善开放制度。国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。不涉及国家安全、重大利益及他人合法权益的档案进馆后及时向社会开放，国家另有规定的除外。涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”另外，应在《<档案法>实施办法》中明文规定，“经济、科学、技术、文化等类档案和由已公开现行文件和政府公开信息转化而来的档案属于不涉及国家安全、重大利益及他人合法权益的档案，进馆后应及时向社会开放。”

现行《档案法》第二十二条对公布权的规定在一定程度上是对档案信息资源开放的削弱。因为即使是依法向社会公开的开放档案，在档案馆未公布前，利用者如果未获得档案馆或者有关机关的授权，也不能公布档案信息。笔者认为，已开放的档案不应该存在公布的问题，这样过度控制只会限制档案信息资源的利用和作用的发挥。为实现档案信息资源真正开放，建议将第二十二条第一款修订为：“属于国家所有的未开放的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布。”通过上述修改使档案信息资源得到最大程度的实质上的开放并提供公众利用，为档案信息资源开发利用提供丰富的可用的资源基础。

三、档案信息资源开发

由于档案信息资源内容广泛复杂、数量庞大、门类众多，档案信息资源仅仅开放仍无法被世人所真正了解知晓。因此档案馆需要变被动服务为主动服务，大力开发档案信息资源，使之有序化、系统化、专题化、集成化和有针对性的数字化、网络化，满足社会多样化的信息需求。现行《档案法》在这一方面的规定显得比较薄弱。《档案法》第二十三条规定，“各级各类档案馆应当配备研究人员，加强对档案的研究整理，有计划地组织编辑出版档案材料，在不同范围内发行。”在当今这是远远不够的，不符合我国当前档案工作实际，应对第二十三条增加一款作为第二款：“国家档案馆应加强档案信息化建设，以信息技术普及应用为基础，对馆藏档案进行数字化，整合档案信息资源，建设较大规模的全国性、系统性、分布式、规范化的档案信息资源库群，成立联合档案信息资源目录中心，建设完善的档案门户网站和易用的信息检索系统，建立一批电子文件中心和数字档案馆，实现档案信息资源社会共享，全面提升国家档案馆档案信息资源开发利用水平和公共服务能力。”通过完善《档案法》第二十三条，使国家档案馆丰富的信息资源得以通过多种方式开发，使档案信息资源得到优化组织和充分利用，逐步实现社会共享。

四、档案信息资源利用

档案信息资源的巨大作用是在对其利用的活动中得以实现的，档案信息资源管理的最终目的也是为了便于社会各方面的利用。现行《档案法》在档案信息资源利用方面还不完善。《档案法》总则中第三条仅仅规定了保护档案的义务，而缺失了与之相对应的权利，没有坚持权利与义务相统一。因此，建议在第三条的最后增加“和依法利用档案信息的权利”，③ 明文规定公众享有依法利用档案信息的权利。另外，《档案法》第十九条第二款对公众利用档案信息资源所需合法证明的规定不够具体，应明确规定，“中华人民共和国公民和组织，持有身份证、工作证、学生证等有效证件，可以利用已开放的档案、已公开现行文件和政府公开信息。”

《<档案法>实施办法》第二十二条规定，“各级各类档案馆应当为社会利用档案创造便利条件。提供社会利用的档案，可以按照规定收取费用。收费标准由国家档案局会同国务院价格管理部门制定。”当前一些国家档案馆过高的服务费用极大地影响了档案信息资源的充分利用。国家档案馆作为党和国家的科学文化事业机构，是国家为公众提供的公共品，公众已经通过税收为之付费，不宜再向公众收取费用。笔者认为，应在《档案法》第十九条中增加一款作为第三款：“国家档案馆提供档案信息、已公开现行文件、政府公开信息服务时，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。国家档案馆应不断降低信息服务成本，为公众提供公平服务。”通过上述修改，消除各种利用障碍，降低利用档案信息资源的成本与难度，保障公众获取和利用档案信息的权利和能力，以实现档案信息资源充分利用。

五、申诉和救济途径

正常的申诉和救济途径是公众利用档案信息资源的有力保障。《档案法》在第五章的“法律责任”中，重点强调了在利用、公布档案中利用者的违纪和违法责任，而对档案保存单位错误行使监管权或不作为对利用者造成损害的补偿却未做规定，使档案利用者本来就很弱化的权利也很难保证。④《档案法》应提供公众正常的申诉和救济途径，维护其依法利用档案信息资源的权利。笔者认为，应在第五章法律责任中增加一条作为第二十六条，由以下三款组成：

“公民、法人和其他组织认为国家档案馆不依法履行本法规定的职责的，可以向监察机关或者上级政府机关举报。接受举报的机关应当予以调查处理。”

“公民、法人或者其他组织认为档案行政管理部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。”

“当事人对具体行政行为逾期不申请复议，不提起诉讼，又不履行的，作出具体行政行为的档案行政管理部门可以申请人民法院强制执行。”通过完善申诉和救济途径，有利于公众对国家档案馆和档案行政管理部门进行监督，主张与维护其依法利用档案信息资源的权利，促进档案信息资源充分利用。

六、档案人员素质

国家档案馆开发和提供利用档案信息资源最终通过档案人员的工作来实现，因此可以说档案人员才是档案信息资源开发和提供利用的真正主体。档案人员素质的高低在很大程度上决定着档案信息资源开发和提供利用的水平。而现行《档案法》对档案人员的素质的规定却很不完善，仅在第九条规定，“档案工作人员应当忠于职守，遵守纪律，具备专业知识”，远不能胜任新形势下的档案信息资源管理和开发利用工作，建议将《档案法》第九条第一款修订为：“档案工作人员应当忠于职守，遵守纪律，不仅要具备专业知识，而且要掌握相关学科知识和信息技术、网络技术等新技能，加强学习，更新知识，成为符合档案工作需要的复合型人才，为公众提供优质的信息资源和信息服务。”

注释：

①傅荣校：《关于<档案法>中几个值得探讨的理论问题》，《浙江档案》1997年第11期。

②刘家真：《实现档案馆向公共档案馆的转化》，《档案学研究》2007年第1期。

③王英玮：《修改<档案法>的几点建议》，《档案与建设》2004年第5期。

④程训方：《对档案监管权的思考——<档案法>审视之十三》，《档案管理》2006第5期。

参考文献：

1、国家档案局、中央档案馆：《档案事业发展“十一五”规划》，《中国档案》2007年第2期。

2、朱玉媛、万文娟：《修改<档案法>的研究综述》，《中国档案》2007年第7期。

3、《上海市档案条例》，http:///ggfw/zhcfg/200412150018.htm

4、王应解：《浅议<档案法>修改的几个原则》，《档案学通讯》2007年第5期。

作者单位：湖南省湘潭大学管理学院